世界银行




Vulnerability and social protection: Qualitative analysis on China’s rural Dibao program
脆弱与保障：中国农村低保制度的运行分析（初稿）









中国农业大学人文与发展学院
国际农村发展研究中心

2006年1月

致  谢

本研究由世界银行中国办事处资助，由中国农业大学人文与发展学院的研究小组完成。
研究课题是由中国农业大学国际农村发展中心/人文与发展学院的李小云院长主持。

研究报告试图从对不同农户家庭脆弱性的分析入手，力图从微观认识和理解导致社会救助的需求及原因，并将农村低保政策作为研究重点，理解农村低保政策的政策制定及实施过程，以及农村不同利益群体对农村社会救助政策的评价，剖析中国农村社会救助体系救助效果差的深层次原因。研究中主要采用焦点小组访谈、知情人访谈、案例调查、满意度问卷调查。研究地点选择在福建沙县、广西马山县、北京延庆县。

研究工作主要是由中国农业大学国际农村发展中心/人文与发展学院的研究小组进行的，实地调查由中心及学院的研究生完成，在此对他们在调研地点辛勤的工作给予衷心的感谢。本项研究的研究小组对给予此项研究以支持和帮助的世界银行、国家民政部、广西及福建省民政厅、广西马山县民政局、福建纱县民政局，以及四个村调查村所有参与调查和访谈的农户致以衷心的谢意。

特别要感谢世界银行的王朝纲，他的支持使得该项研究有充裕的经费，保证了研究的顺利进行。

本研究报告中的所有信息，包括数据、对数据的解释及根据数据推出的结论都只是研究者的观点，并不代表研究者的机构及世行的观点。研究者所在的机构及世行不对任何因报告中的案例、分析及结论所引起的后果负责。

目  录

主题摘要	6
一 前言	12
1.1 中国农村社会保障体系	12
1.2 目前中国农村社会保障体系存在问题	13
1.3 目前中国农村社会保障体系的基本政策	14
1.4 当前的研究进展	16
二 农户脆弱性	19
2.1中国农村农户脆弱性特征	22
2.2 脆弱性类型	26
三 农村社会保障体系分析	49
3.1 农村社会保障政策类型	49
3.2 农村社会保障政策制定过程及问题分析	50
3.3 农村社会保障政策实施过程及问题分析	57
四 农村最低生活保障政策瞄准分析	64
4.1 农村最低生活保障政策瞄准对象	64
4.2 农村最低生活保障政策瞄准现状	64
4.3 农村最低生活保障政策瞄准分析	65
五 农村社会救助政策影响及评价	72
5.1农村低保政策对生计的影响	72
5.2 政府各项社会救助的评价	76
参考文献	88


图表目录（一）

图2-1  农户可持续性生计框架	20
图2-2  没有劳动力或丧失劳动力农户的生计资产配置情况	27
图2-3  因疾病或伤残而丧失劳动能力的农户生计资产配置情况	29
图2-4  缺少技能或经济头脑差的农户生计资产配置情况	30
图2-5  债务沉重的农户生计资产配置情况	31
图2-6  家庭负担重的农户生计资产配置情况	33
图2-7  孤老家庭农户生计资产配置情况	35
图2-8  年老的父母与残疾子女同住——核心家庭的生计资产配置情况	37
图2-9  孤儿生计资产配置情况	39
图2-10  单亲农户生计资产配置情况	40
图2-11  隔代农户升级资产配置情况	41
图2-12  普通户家庭资产配置情况	43
图2-13  案例农户家庭收入情况	43
图2-14  案例农户收入来源构成情况	44
图2-15  富裕户生计资产配置图	46
图3-1  1997－2004年沙县农村居民最低生活保障资金投入情况	52
图3-2  沙县各个乡镇财政2005年全年需要投入资金情况	52
图3-3  福建农村居民最低生活保障待遇申请审批流程图	59
图3-4  北京延庆农村居民最低生活保障待遇申请审批流程图	61
图3-5  农村五保户确定流程图	62
图3-6  灾区生活救济人员确定流程图	63
图4-1  DX村低保户享受补助原因情况	65
图5-1  广西、福建的补助标准满意度评价情况	82
图5-2  广西灾区生活救济/福建低保政策宣传满意度情况	83
图5-3  受益农户确定后的公示满意度	85
图5-4  广西灾区生活救济/福建低保政策发放方式满意度情况	86
图5-5  广西灾区生活救济/福建低保政策发放时间满意度情况	86
图5-6  广西灾区生活救济/福建低保政策总体受益满意度情况	87

图表目录（二）

表2-1  生计资产测量指标表	20
表2-2  福建/广西义务教育花费情况	23
表2-3  福建/广西义务教育辍学情况	23
表2-4  福建/广西高中以上教育花费情况	23
表2-5  福建/广西义务教育分性别辍学情况	24
表2-6  不同类型农户生计特点及脆弱性	25
表2-7  不同类型农户生计资产分析	48
表3-1  最低生活保障补助标准	54
表4-1  沙县GS镇各村低保户户数	64
表4-2  DX村低保户情况	64
表4-3  DX村1997－2005年各年享受低保名单	65
表5-1  调查农户性别分布情况	76
表5-2  调查农户年龄分布情况	76
表5-3  调查农户文化程度分布情况	77
表5-4  农户类型分布情况	77
表5-5  农村五保户政策满意度情况	77
表5-6  不同类型农户对农村五保户政策满意度情况	78
表5-7  灾区生活救济政策满意度分布情况	78
表5-8  灾区生活救济政策满意度分布情况	79
表5-9  农村低保户政策满意度分布情况	79
表5-10  农村低保户政策满意度分布情况	79
表5-11  广西省各级执行的满意程度分布情况表	80
表5-12  福建各级执行机构的满意程度分布情况表	80
表5-13  广西马山灾区救济补助标准满意度情况	82
表5-14  福建沙县低保补助标准满意度情况	83
表5-15  广西马山灾区救济补助确定方式满意度情况	84
表5-16  福建沙县低保确定方式满意度情况	84
表5-17  广西马山灾区救济补助确定结果满意度情况	84
表5-18  福建沙县低保确定结果满意度情况	85
表5-19  广西灾区生活救济分项支出满意度情况	87
表5-20  福建低保政策分项支出满意度情况	87


主题摘要

根据目前我国农村的实际情况，所建立的农村社会保障体系应包括农村社会保障制度和与之相配套的农村社会保障服务网络。其中，农村社会保障制度主要包括养老保险、医疗保险、社会救助(最低生活保障)、社会福利、优抚安置和社会互助等6项基本制度；农村社会保障服务网络主要包括救灾扶贫、医疗预防保健、优抚安置、老年人保障、残疾人保障和婚丧改革等保障服务网络。农村社会救助体系主要包括农村最低生活保障制度、灾害救助、医疗救助、教育救助、法律援助和扶贫开发等方面。中国农村未能随着现代化的进程，通过第二次分配享受到必要社会保障，加
脆弱与保障：中国农村低保制度的定性分析2006.1.4.doc