北京市政公用企业国资监管模式分析
http://max.book118.com 2009年11月17日 15:28 国有资产管理
　　文 / 北京市国资委课题组
　　北京市城市公用企业(市政公用企业)是首都城市运转的主要载体，不仅直接作为生产资料投入生产经营，还间接为生产、生活和生态提供服务保障。加快探索完善符合北京市政公用企业国有资产特点的监管模式，具有十分重要的意义。
一、北京市政公用企业概况
　　《北京市国有经济“十一五”发展规划》把市政公用行业列为国有资本集中发展的“四大产业板块”之首，是国有资产配置的主要领域，主要包括北京市国资委监管的从事公交、地铁、环卫和水、电、气、热、路等城市公用事业的投资、建设、运营和作业的14家企业。北京市国资委成立以来，加快推进市政公用企业的改革重组，完成了市政公用企业的公司制改革，将原来的一清、二清、四清和北清四家市属环卫企业合并重组为北京环卫集团，组建了京能集团、北京控股集团等具有投融资功能的大型投资公司和企业集团，市政公用企业取得了长足发展，在增强城市承载能力、保障城市正常运转等方面发挥了极其重要的作用。其中，自来水集团的城市供水量和排水集团的污水处理量分别占市区总量的69%和96%；全市89%的燃气供应量和20%的供热量分别由燃气集团和热力集团提供。企业资产规模效益逐步提高。2007年底，14家市政公用企业资产总量4389.5亿元，是2003年资产总量的2.34倍，占北京市国资委监管企业资产总量的43.8%；净资产1900亿元，是2003年净资产的2.1倍。2007年，14家企业的主营业务收入593.3亿元，是2003年主营业务收入的2.42倍；利润总额90.6亿元，是2003年利润总额的5.15倍，其中综合投资类市政公用企业2007年实现利润总额95.1亿元，运营类企业则亏损4.5亿元;净利润27.4亿元，是2003年的3.5倍；上缴税金总额69.5亿元，是2003年的8.9倍，占北京市国资委监管企业上缴税金总额的26.7%。
　　按照行业特点和企业市场化程度，北京市政公用企业可分为三类：一是纯公益性企业。公交、地铁的服务价格由政府确定，而且价格很低，经营成本和服务收费的差额全部由政府补贴。环卫集团的作业价格由主管部门与财政局根据作业成本确定，服务经费由政府全额拨付。二是自然垄断性企业，即通过管网线等基础设施为社会提供公共产品，并实行生产、输送、销售垂直一体化经营的企业，包括水、电、气、热、路等方面的企业。其产品价格原则上根据市场供求关系确定，政府适度调控，部分经营项目享受政府专项补贴和贷款贴息等优惠政策。三是综合投资类企业，即从事市政公用事业投资和经营其他事业的企业。如基础设施投资公司和轨道交通建设管理公司，主要从事轨道交通的政府投资和社会融资的运作。国有资产经营公司和首创集团，同时从事城市公用事业和竞争性行业投资。
　　二、北京市政公用企业国资监管中存在的主要问题
　　(一)市政公用企业的股份制、市场化改革尚不到位
　　一是城市公用事业的市场化程度仍然较低。2002年建设部下发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以后，北京城市公用事业市场化步伐明显加快。但是城市公用事业的市场化程度总体上仍然较低，动力机制和约束机制较弱，经营效率不高。二是企业股份制改革还没有到位。目前，北京市国资委直接出资的市政公用企业都是国有独资公司，产权结构单一，资本注入机制缺乏，其他所有制企业参与公用事业投资和经营的规模很小。同时，在二三级企业层面还存在产权关系不清晰、交叉持股、原始注册不规范、注册资本与实收资本不符，有些集体企业产权关系不清等。三是市政公用企业融资渠道狭窄，缺乏对企业上市融资的长远规划和重点培育，企业持续发展能力不足。
　　(二)市政公用企业法人治理结构的行业特色还不突出
　　目前市政公用企业未能根据此类企业的发展需要和企业负责人的实际特点，因企制宜地构建具有个性化特点的法人治理结构。董事会、经理层、党委会成员高度重叠，职责有待进一步理清，关系有待进一步协调。董事会的职能不清，外部董事数量少，大部分都是兼职，缺乏外部董事资格确认和培训机制，特别是缺乏来自政府公共管理部门的外部董事，董事会与政府公共管理部门的信息沟通有待进一步加强。经理层人员的市场化选聘力度不够，专业结构和知识结构有待进一步优化，对企业降低成本的意识和能力还需进一步提高。
　　(三)对市政公用企业负责人的业绩考核还不完善
　　北京市国资委2006年开始加强了分类考核，针对市政公用企业的功能特点，采取了区别于竞争性企业的考核办法。但考核指标体系仍不健全，对市政公用企业的功能作用和改革发展成果的考核评价还需要进一步精确。在企业调研中，市政公用企业普遍认为，企业主要是为社会提供公共产品和服务，价格由政府管制，盈利能力受当前管理体制制约，企业赢利水平同经营者的努力程度相关程度不高，因此，不能用利润和资产保值增值作为业绩考核的主要指标，而应加大对社会效益、资产使用效率、服务质量和运行安全考核的权重。
　　(四)市政公用企业的政府补贴机制有待改进
　　目前对企业的财政补贴和其他补助主要采取企业预算、财政审核、讨价还价、“一年一谈、一谈一年”的方式。这种补贴办法在管理模式上，较易引导形成被动消耗型的管理模式，难以形成运营服务企业的自我加压、自我挖潜的动力机制；在职能主体上，由于政府职能和企业职能没有分离，很难区分市政公用企业的经营性亏损和政策性亏损，无形中也可能为企业经营不善“买单”，较易造成政府角色和企业角色的错位；在投入机制上，由于企业财政补贴常常由政府当年财力决定,一旦财政压力增大或缓解，市政公用企业的补贴也会相应调整，企业运营成本常常无法得到及时补偿，难以形成稳定的资金保障。
　　(五)市政公用企业的价格政策尚需完善
　　公共产品和服务价格由政府确定，并实行严格管制，政府从社会公众利益出发，价格标准一般偏低，价格调整没有形成联动机制，不能根据市场变化及时调整，供热、供水等产品和服务价格多年未调，公交、地铁的收费价格不升反降。由于收费价格相对固定，人工、材料、设备等价格不断上涨，收入成本反差越来越大。由于价格政策和补贴机制不合理，企业的经济效益逐年下滑。公交集团、自来水集团等企业亏损严重，地铁运营公司和热力集团等企业补贴后略有盈利。市政公用企业融资所需还本付息资金没有来源，缺乏持续发展能力。
　　(以下略)
　　(起草人:满志德 温育梁 贾红光)


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