城镇化背景下的土地制度改革				
时间:2010年03月22日 22时10分?? 来源:求是理论网?? 作者:叶剑平　张有会 		
字号：『 大字体 中字体 小字体 』????				　　当前我国城镇化发展向着城乡一体化的目标迈进，而土地综合整治则可以说是架起城乡相互交融的桥梁，而要想保证这列火车向着正确的方向有步骤、有节奏、有效率的前进，就需要进一步改革完善起着引导、制约作用的车轨，也就是产权、征地、集体土地流转、宅基地、户籍、社会保障和财税等一系列制度。由于土地综合整治是在城镇化发展的新形势下提出的，属于新生事物，而与之配套的土地、公共服务、财税及金融等制度则诞生已久，在新形势下这些制度必然需要加以引导和改革以适应新生事物的发展。本章主要是针对城镇化背景下，针对城乡二元体制涉及城镇化、土地综合整治的相关制度内容提出政策建议，以便更好的引导和规范土地综合整治，推动城镇化可持续发展。
　　这些制度主要包括土地制度、涉及到城乡差别的公共服务及户籍制度、财税制度及金融制度等。下面分类对其进行分析。
　　我国正处于城镇化高速发展时期，工业与服务业稳步增长，城镇规模不断扩大，城镇人口快速增加，自然会产生持续的大规模的用地需求。在这个大背景下土地这一稀缺资源的地位越发重要，因此，如何针对当前城镇化的大背景对我国二元土地制度进行变革已迫在眉睫。
　? 一、城镇化中的土地征收制度改革
　　土地征收和征用制度是伴随着我国的城镇化进程成形、发展的，该制度在对我国推进城镇化立下汗马功劳的同时，也逐渐因其本身存在的问题颇受诟病。特别是在当前我国提倡建设和谐社会的背景下，尚不完善的补偿标准，征地拆迁方式使该制度的积弊逐渐暴露出来。征地补偿标准不合理，对弱势群体农民的意愿考虑不够周全，借征地通过运作土地资产为地方谋取私利等问题已经从一个单纯的土地领域的弊病发展为全社会的声讨对象。因而，如何在城镇化的背景下依托既有征地模式对其进行完善，使这一本身为推进社会进步，经济发展而制订的制度真正能为“国”所用，为“民”所用成为我国下一步城镇化要解决的首要问题。
　　土地综合整治坚持城乡统筹的土地利用，强调征地制度不但服务于城镇居民而且同样服务于农村居民，要求全面保障农民在征地中的生存权和发展权，使其充分享受城镇化带来的经济发展和社会进步，因此，要对现行征地制度做出如下修改：
　? （一）给予公平的征地补偿实现城乡增值收益合理分配
　　对于征地补偿，既不能仍以产值为依据确定补偿标准，也不能将增值收益全额转移给农民，而必须综合考虑包括农民和政府在内的征地主体在征地过程中的权利、义务、责任和其所发挥的作用，协调分配增值收益。在分配形式上既可以以货币形式支付，也可以分配等值的易于变现的财产性资产；后者可以参考东丽区的具体做法，而前者则可采取以下两种方式。
　　一是以集体建设用地市场的土地价格作为补偿标准。在城市规划区外的纯农区，失地农民可以得到相当于二三产业用地的地价补偿，利益关系比较平衡；而在城市规划区内，被征地农民除得到相当于集体建设用地的地价的补偿，还可转变身份，变为城市居民，直接享受城市化的成果。[1]
　　二是完全按照城市土地市场的价格补偿失地农民的损失，但由于农民因政府调整土地用途和土地一级开发而获得了超出自身土地投入的高额增值收益，需要缴纳相当额度的土地增值税[2]，以税收的形式体现政府调整土地用途引起的增值份额。
　? （二）统筹安置失地农民，保障土地综合整治顺利推进
　　对于失地农民的安置仍然要坚持多渠道的原则，统筹安置办法，强化安置方案的可行性和有效性。
　　一是要加强对城市安置失地农民的保障。要完成失地农民身份上的转变，实现土地所有权与农民户籍的双重变更，将失地农民真正纳入城市经济生活，给予其充分的公民权，应把征地补偿费用部分转化为农民进城后的社会和生活保障。在农民就业方面，征地主体和劳动保障部门要协调权责实现对农民就业的短期培训和长期服务，并加强监督监管。如劳动保障部门可以向农民提供3～5年的培训服务，在此时限内，农民可以多次提出培训申请，由劳动保障部门免费进行职业培训并向用人单位推荐，对于吸收失地农民就业的企业可以在税收等方面予以优惠。
　　二是要加强征收项目本身对农民的吸纳。在征收的土地上划出适当范围作为产业用地配套征地项目或农业生产，并把用地企业吸收失地农民就业作为审批其用地的必要条件，由征地部门和企业共同负责对农民的技能培训。例如，天津市东丽区就采取了这种方式，通过设立农产品加工企业，打造现代化农业产业基地吸纳被征地农民就地解决其安置问题。
　　土地综合整治下征收制度改革的方向是逐步缩小征收范围，出于公共目的才进行征收，其他目的均以流转方式使农民参与增值收益的分配，全面保障农民就业。可以预见的是，未来由于非公共利益用地特别是经营性项目将不能通过征收的途径满足用地需求时，在城市建设用地同样供给不足的情况下，企业必然会将发展的重心由城市转移至农村，这就对集体建设用地的流转和农村土地市场的建设提出了更高的要求。
　? 二、集体土地流转制度改革与城镇化
　　城镇规模不断扩大使得对土地产生持续的大规模的需求日益增加，向农村集体土地“索取”新一轮城镇化发展用地已不可避免。目前农村土地利用效率相对不高，土地资源和资产价值挖掘潜力大，土地综合整治能节约集约利用农村土地，合理释放农村土地资源。
　　在土地综合整治过程中，对农村田、水、路、林、村、房的综合整治，必然会引起土地利用的重新布局，土地用途的置换调整，从而使耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，要实现这种土地利用结构和布局的优化调整必须靠完善的集体土地流转制度来配合，但目前的集体土地流转制度仍存在诸多缺陷制约土地综合整治地开展。
　　集体土地可以分为农用地、宅基地和除宅基地之外的集体建设用地（包括农村集体经营性建设用地和公益事业建设用地），因此集体土地的流转就是农用地流转、宅基地流转以及除宅基地外的集体建设用地流转。其中，农用地的流转主要是指农民土地承包经营权的流转，《物权法》赋予土地承包经营权用益物权的性质，农民对土地承包经营权享有完整的占有、使用、收益、处分权，可以通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，并且法律鼓励土地承包经营权流转进行适度规模化经营。所以现行的农用地流转机制并不对流转承包经营权，进行耕地规模化集中经营继而完成土地综合整治（尤其是农田整治）造成很多阻碍，只需要在今后的改革中，继续保持现有土地承包关系稳定不变，进一步做好土地确权登记，及规模化经营后发包方、承包方之间收益分配和协调，扩大土地承包经营权抵押范围等相关的工作。当前对土地综合整治制约较大的是集体建设用地流转制度，所以本节的重点要改革完善集体建设土地流转制度配合土地综合整治地完成，从而快速和谐地推动城镇化进程，实现城乡统筹发展。
　　集体建设用地流转可以通过适当集中的土地置换，形成规模化农业生产经营；吸纳农村剩余劳动力，实现劳动力转移；同时还可以通过流转使集体建设用地获得土地增值收益，实现土地资源资产双重价值。但长期以来集体建设用地流转中存在产权不明晰、权能不完整、市场不规范、收益分配不清、服务管理体系不到位等问题已成为土地综合整治开展的制约。在推进土地综合整治过程中，有必要改革集体建设用地流转制度，明晰产权和交易主体，规范集体建设用地流转市场，完善服务管理
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