扩权强县改革：经验、问题与对策
——基于江苏的分析

包宗顺  周春芳

改革开放以来的实践证明，县域经济在国民经济中的作用举足轻重。无论是1980年代乡镇企业的异军突起，还是1990年代外向型经济的大发展，抑或世纪之交民营经济的新崛起，其发展动力均源于县、乡。扩大县域经济管理权限，从体制层面进一步给县（市）松绑，使其内在发展动力和经济活力进一步充分发挥，成为现阶段江苏经济社会发展的必然要求。以扩大县域经济权限、增强县域经济活力为目标的“扩权强县”改革，早在2004年就提上江苏省委、省政府的议事日程。2007年，江苏以“财政省直管”为突破口，进入全面推行阶段。总体而论，改革初显成效，但改革中的问题和难点亦突出。进一步深化“扩权强县”改革，成为江苏推进经济社会“又好又快”发展的关键举措之一。
一、江苏扩权强县改革实践与主要经验
随着市场经济体制改革的不断深化和政府职能的转变，“市管县”体制对县域经济发展的束缚日渐突出：管理层次多，办事效率低，财权与事权不对等，等等。一系列行政层级管理体制性障碍，日益形成对县域经济发展的制约。近年来，扩权强县改革的呼声日涨。2005年，江苏开始强县扩权试点工作。2006年，江苏进一步明确试点工作具体要求：“扩大县级经济自主权，推行省直接对县的财政管理体制改革，增强县域经济发展活力。”2007年，江苏以财政“省直管”为突破口，在全省范围内全面推行“扩权强县”改革。
1、“省直管县”：从财政体制改革入手
2007年，江苏省政府下发了《关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》（苏政发[2007]29号）文件，全面推行省管县财政体制改革，“扩权强县”在财政领域率先启动。为了配合省管县财政体制改革的实施，江苏省财政厅举办了“建立省直接对县财政管理体制，增强县域经济发展活力”财政局长培训班。改革后，全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接，实行“县财省管”，县（市）财政由省财政直接管理。省辖市在保持与所属区财政管理体制不变的同时，不再与县（市）发生直接财政联系。省辖市不得将应属于县级范围的收入划归市级，不得以任何方式集中县级财政收入和资金，不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。财政省直管后，省级在对县（市）安排项目资金或出台政策时，一般不要求省辖市市级配套，省辖市对县（市）不能随意开减收增支的政策口子，或要求县（市）级配套资金。各市对县（市）出台增加支出政策时要相应安排补助资金。
省直管县财政体制的实施，减少了财政分配层次，使得财政自身管理效率和职能作用发挥得到提高，有力调动了县域经济发展的积极性，为未来更好地推进分税制财政管理体制创造了条件。“省进市不退支持县发展的省直管县财政体制，具有以城带乡、以工补农功能，有利于省级财政均衡调剂财力加大对欠发达县（市）的转移支付力度，送利于县，促进县域经济的快速发展；放权让利，扩权强县，极大限度地清除县域经济发展障碍，为县（市）集中财力发展经济和各项事业提供宽松环境各项往来资金由省财政厅直接拨付到县，减少了资金转拨程序，缩短了资金在途时间，资金调度时间更为充足，县级财政部门可即时根据国库资金存量，来测算安排各类支出，加快支出预算的执行进度，增强县级财政的资金调控压力，推动经济和社会事业的更好更快地发展；财政省直管县后，县财政项目可以直接申报到省，减少了管理层级，有利于提高财政部门的行政效率。省财政与县级财政直接发生资金项目往来，作为重要监管主体，将会更加关注对县（市）补助资金的使用，财政信息在省、县间直达，使得省级能够更准确及时地了解掌握县级财政状况，切实发挥财政分配机制的导向作用2、在总结2007年财政省直管县财政体制改革基础上，2008年江苏明确提出要“探索建立省直管县经济管理体制，进一步扩大县级经济管理权限，增强县域经济发展活力”。2008年6月，省委办公厅、省政府办公厅联合下发了《关于进一步扩大县（市）经济管理权限的通知》，要求根据“依法合规、能放则放、责权统一、规范管理”的原则，赋予县（市）更大的经济管理权限，经济管理原则上由省直接对县；省向下分配经济资源、落实发展规划、部署经济发展任务和工作，除特殊情况外，均直接安排到县，县承担的经济工作任务，直接对省负责；从2008年7月1日起，过去规定经省辖市政府及主管部门审核，报省政府及主管部门2008年分别下发了《关于进一步扩大县（市）环境管理权限的通知》、《关于当前全省环保系统进一步做好服务经济发展工作的意见》，要求逐步建立省直管县（市）的环境管理体制，调整环境管理审批权限。与此同时，为进一步扩大县级环保管理权限，省环保厅下放6项环境管理审批权限至全省52个县（市），污染减排、排污申报登记等环保重点工作由省直接对县进行管理。该项改革实施后，省环保厅审批的环评文件数量下降了57%，减少了中间环节，增强了基层监管水平。省发改委于2008年9月省外经贸厅自2008年7月1日起改革外资企业审批制度，凡新开办的总投资在1亿美元以下至3000万美5000万美元以下的限制类外商投资企业的申报、审核、批复等权限，下放到13个省辖市以及昆山、张家港、吴江、常熟、太仓、江阴等6个县级市，同时将放权领域从制造业覆盖到全部服务业。国土资源厅制定于2008年下发了《关于扩大财政管理改革的单方突破地市级政府对县（市）的经济发展、行政事务、人事任免等管理权力仍然存在。在总体发展规划、区域布局调整、重大项目建设、副县级干部任免等方面，地级市政府具有更大的权力，客观上省、市、县之间事权与财权的不，手续繁琐、效率低下等现象。国土、工商、税务、金融等垂直管理部门在“扩权强县”政策中的定位模糊。各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，工作灵活影响了行政运行效率，制约了县域经济的发展利用向上争取项目资金的优势，与县争项目、争资金，市挤县的。
，工作机构、人员数量、人员素质，难以适应业务衔接，影响部分职权的有效运行。“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验，如果缺乏有效的约束或监督，极易产生政府行为短期化或扭曲，存在“放而乱”的。1、
克服管理幅度过宽最直接和简单的办法是划小行政管理区域。国内对这类问题的讨论很多，这里不拟赘述。只补充强调一点：实施这一政策的关键是要因地制宜，哪些区域宜拆分，哪些不宜拆分，需仔细权衡甄别。就全国而言，一般说来，政治敏感区，如民族自治区不宜拆分；内部经济社会发展水平相对较均衡的省区，经济布局如图1所示的“哑铃型”或图2所示“多中心型”，较适宜拆分；而经济社会发展水平梯度差距较大的“宝塔型”（图3）或 “单一中心型”（图4）省区则不宜拆分。江苏省就属于典型的“宝塔型”，苏南、苏中、苏北之间地区经济发展差距十分悬殊，省级政府承担着推进区域内行政上的“南北挂钩”帮扶、财政上的“以强补弱”平衡功能。江苏这类区域内经济社会发展差距十分悬殊的省（区），宜保持原有规模，令其充分发挥以强带弱、促进区域内均衡协调发展的功能。
     
图1： 哑铃型                         图2：多中心型

    
图3：梯度差距显著型                   图4：单一中心型

2、加快财政体制配套改革
消除县级“财权与事权不对称”，是推进“省直管县”改革的主要改革依据之一。不少人担忧，“省管县改革”并不能有效解决财政资金合理分配问
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