土地承包经营权流转的意义、问题与对策
包宗顺

纪念改革开放30周年之际召开的党的十七届三中全会，将如何进一步推进农村改革发展，作为大会讨论与研究的主题。而农村土地制度改革，更是三中全会召开前后，社会各界及新闻媒体热议的话题之一。笔者结合自身长期农村经济研究工作的积累，就如何正确理解当前农村土地制度改革，谈几点看法与体会。
一、允许土地承包经营权流转的意义
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。其实，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，并非十七届三中全会《决定》在政策上的新突破。再次强调只是表明国家政策上的连续性。2002年实施的《土地承包法》就明确规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。《决定》只是将此段文字中“……或者其他方式流转”，稍改为“……股份合作等形式流转”。那么，允许农民土地承包经营权流转的意义何在？笔者认为，主要有以下几点：
一是农户家庭的现实需求。凡是农村集体经济组织的成员，都享有本集体经济组织所拥有土地的承包经营权。但现实中农村家庭的情况千差万别。并非所有承包土地的农户都有耕地经营的意愿或兴趣。一方面，那些家庭主要劳力外出，甚至全家都外出打工者、家庭劳力主要从事二、三产业经营者、少数家中劳动力无力经营者，耕地经营往往成为家庭的负担，土地承包经营权的流转便成为这部分农户的现实需求。而另一方面，我国总体上人多田少，许多农户家庭劳力剩余，自家的承包地不够种，想扩大经营规模。政策允许农民流转土地承包经营权，就是为了解决“要种田的人没田种，不想种田的人不能不种”的问题。
二是科学合理配置生产资源的需要。任何有限经济资源的利用，不通过市场机制进行配置将肯定缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。因此，土地流转是实现优化配置的内在要求也是提高土地使用与生产效率的重要手段。土地承包经营权流转，早在上世纪80年代中后期便出现了。在经济比较发达的苏南地区，农村中先是出现了自发性的土地流转，1992年后各地又进行了有组织的土地流转，并积极推进农业适度规模经营，从而有效地阻止了土地抛荒和半抛荒。1997年以来，为了实现农业生产的规模化、专业化、产业化经营，进行了较大规模的农业产业结构调整，土地流转数量进一步扩大。2001年3月发布的国家“十五规划纲要”也指出，“在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革”。尽管如此，到目前为止，土地承包经营权流转的比例并不大。第二次全国农业普查资料显示，至2006年底，江苏全省有耕地流转的农户共144.9万户，占全省总农户数的10.14%，其中租出、包出耕地的农户79.6万户，占全省农户总数的5.57%，租入、包入、转入耕地的农户67.8万户，占总农户的4.74%。换言之，自上世纪80年代中后期到现在的近20年中，江苏有耕地流出或流入的农户占总农户比例，分别仅为5%左右。全国其他各省的情况也大体如此。那么，土地承包经营权流转速度为何不快？主要原因有5个。
其一，农业生产仍为绝大多数农户家庭的主要谋生手段。土地作为最重要的生产资料，是农村家庭生产经营重要载体，也可以说是大多数农户的命根子。2008年4月笔者在苏北的一个贫困村进行国情调查时，发现该村最普遍的一种土地流转方式，是长辈将自己的承包地流转给已分家的子女耕种。有的是由于年老体弱无力耕种由子女代耕。但更常见的则是长辈对晚辈的一种经济支持方式——从自己的承包地中转让出部分给经济不宽裕、且要负担孙辈教育的子女，以此增加子女家庭经营收入。
其二，农户看重承包土地的财产价值和增值预期。土地和住房一样，是传统意义上的不动产。由于每个家庭承包的耕地十分有限，加之时下农业机械化服务水平有长足的进步，留在农村的老人仍能承担耕地经营，在当地的企业就业的年青人也可利用周末或假日帮忙。农户并不太考虑如何更好地利用土地，提高经营效益。而是将承包土地作为很有价值的资产保留，期待获得土地的长期增值收益。 
其三，土地承包田块零散，各方利益难协调。许多地方将集体土地按优、中、劣划为三类，然后再按农户、人口均分，农户所承包土地的空间分布零散，一块几十亩的连片土地可能由十几家或几十家承包。现实中常有的例子是，某农业生产经营大户，或某个试图投资农业的企业想租赁连片的土地从事较大规模的农业开发经营时，只要有一两户不同意流转，土地就不能成片经营，土地流转的努力也往往会前功尽弃。目前，实践中更常见的是土地流转后，因宏观情况变化等因素而产生的流转纠纷。不少村干部抱怨说：“土地流转相对容易，真正困难的是流转后各方利益关系的协调”。
其四，税费负担消除，流转难度增加。税费改革和取消农业税前，由于附着于承包耕地上的农业税费负担重，粮食等大宗农产品市场售价低，种田不赚钱，农民对土地经营的积极性不高，土地抛荒、无偿转包、村组集体收回村民承包地重新发包，外乡人跨地区大面积承包经营等现象十分普遍。简单地说，税费改革前，承包地经营曾被许多农户作为“经济负担”而轻易“抛弃”。但全部免除农业税并实行粮食直补、良种补贴和购买农机补贴等多项惠农政策后，农户不仅对所承包土地“珍惜有加”，许多农户更要求重新“索回”自己过去作为“负担”抛弃的耕地承包经营权，目前大量的土地流转纠纷便由此而产生。
最后，土地流转市场和服务体系建设滞后。整体而言，目前规范的土地流转机制尚未建立，现有法律和管理框架有待进一步完善，土地流转中介机构发展和流转服务相对滞后，土地流转收益增长缺乏长效机制。当前迫切需要加快建立与农村土地流转相关的社会化服务体系。一是土地流转的信息服务体系，收集发布土地流转的供求信息，促成农户之间、农户与产业化公司之间的土地流转；二是土地流转的法律服务体系，为流转双方提供民事仲裁、公证、法律咨询与援助；三是土地流转的金融服务体系，提供土地交易担保、交易信贷、经营保险等；四是土地流转的技术经济评估咨询体系，为土地流转及后期经营策略提供技术和经济咨询等服务，以便保证土地流转的价格和土地用途的经济合理。
三、对土地承包经营权流转的诸多误解
农村土地承包经营权流转，成为当前社会各界关注的热点话题之一。与此同时，对于农村土地承包经营权的流转也存在着诸多误解。主要体现在下列几方面：
1、混淆“土地承包经营权”与“土地承包权”两个不同的概念。《中华人民共和国土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；由本集体经济组织的成员承包经营”。也就是说，只有集体经济组织内部的成员，才有资格获得该集体经济组织所拥有土地的承包权。而法律规定可流转的“土地承包经营权”，只是农户“土地承包权”中众多权利之一。我国第一轮农村家庭联产承包期是从1983年开始的15年。1998年开始实行第二轮家庭联产承包，《土地承包法》明确规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。而且，作为我国农村经营基本制度，党和国家领导人在国内外多种场合，反复强调农村家庭承包制不仅30年不变，“今后永远不变”，十七届三中全会《决定》的标准提
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